Sundabraut: uppbygging á röngum forsendum?

Þann 17. september var haldin kynning á nýju innviðafélagi í Hörpu. Meðal þeirra verkefna sem félaginu er ætlað að hrinda í framkvæmd er svokölluð Sundabraut sem á að stytta leiðina milli úthverfa í norðaustri og miðborgar. Innviðaráðherra hélt því fram á fundinum að framkvæmdin myndi „gjörbylta samgöngum og draga úr akstri á höfuðborgarsvæðinu um hundrað og fimmtíu þúsund kílómetra á dag.“

Sú tala er hins vegar fengin úr verkfræðiskýrslu sem var unnin árið 2021 og byggir sínar niðurstöður á mjög vafasömum forsendum, svo sem framtíðarspám um fólksfjölgun sem eru háðar mikilli óvissu. Framkvæmdin mun kosta á annað hundrað milljarða króna og valda losun gróðurhúsalofttegunda upp á allt að 220.000 tonnum CO₂ -ígilda, sem er nærri því jafn mikið og öll losun frá götuumferð í Reykjavík á einu ári.

Umferðarlíkön sem byggja á vafasömum forsendum

Nýja innviðafélagið ber heitið Göng og brú en samkvæmt upplýsingum á vefsíðu þess mun hlutverk félagsins felast í því að „undirbúa, hanna, fjármagna og annast framkvæmd stærri samgöngumannvirkja sem styðja við öruggar, skilvirkar og nútímalegar samgöngur á Íslandi.“ Til að átta sig á áhrifum nýrra vegaframkvæmda á ferðahegðun, fjölda ekinna kílómetra, umferðartafir og fleiri þætti notast verkfræðingar og hagfræðingar við sérhönnuð reiknilíkön. Inn í þau líkön eru settar ákveðnar forsendur, svo sem þróun íbúafjölda, vegalengdir, rekstrarkostnaður bifreiða og fleira í þeim dúr, og líkönin sjá um alla útreikninga sem eiga að segja til um hvaða áhrif viðkomandi framkvæmd muni hafa á ferðatíma, umferðatafir, ferðahegðun, ferðakostnað og fleira.

Gallinn við þessi líkön er hins vegar sá að niðurstaðan verður aldrei betri en forsendurnar sem eru valdar í upphafi og sem líkön byggja alla sína útreikninga á. Séu forsendurnar rangar verða niðurstöðurnar skakkar og líkanið getur jafnvel magnað upp upphaflegar villur með þeim afleiðingum að niðurstaðan verður úr öllum tengslum við raunveruleikann.

Þegar kemur að umferðarlíkönum eru tvær forsendur sem skipta höfuðmáli, annars vegar spár um þróun mannfjölda og hins vegar spár um áhrif framkvæmdarinnar á búsetuval og ferðahegðun íbúa, eða það sem félagsfræðingar kalla gjarnan „framkallaða eftirspurn“ (sjá skilgreiningu neðar í greininni).

Skýrsla Mannvits og Cowi um Sundabraut sem innviðaráðherra vísar í notast við mannfjöldaspá Hagstofu en sú spá gerir ráð fyrir að mannfjöldi á Íslandi muni aukast um 35% fram til 2040 (miðað við 2022). Skýrslan gerir ráð fyrir að einkabíllinn verði áfram helsti fararmáti borgarbúa á næstu áratugum og þar af leiðandi muni bílaumferð aukast nokkurn veginn í samræmi við fólksfjölgun, sem mun þá leiða til mikilla umferðartafa ef ekkert verður af Sundabraut. Niðurstaða skýrslunnar er þá sú að þrátt fyrir að umferð muni aukast á heildina litið muni framkvæmdin samt sem áður „draga úr akstri á höfuðborgarsvæðinu um hundrað og fimmtíu þúsund kílómetra á dag“ miðað við óbreytt ástand, eins og innviðaráðherra orðar það.

Vandinn er að mannfjöldaspá Hagstofu er háð mikilli óvissu. Í reynd er ekki um spá í eintölu að ræða, heldur fimm mismunandi spár, annars vegar „miðspá“ og hins vegar tvær útgáfur af „láspá“ og tvær útgáfur af „háspá“. Hæsta spáin gerir ráð fyrir 44% fólksfjölgun milli 2022 og 2040. Lægsta spáafbrigði gerir hins vegar aðeins ráð fyrir 17,5% fjölgun frá 2026 til 2040 og fólksfækkun milli 2050 og 2075, sem þýðir að á heildina litið verði fólksfjölgunin aðeins um 14%. Sú sviðsmynd er alls ekki óhugsandi enda er fólksfækkun nú þegar orðin veruleiki í mörgum Evrópulöndum, svo sem í Póllandi þar sem mannfjöldi hefur dregist saman um 5% á síðustu 20 árum.

Erfitt að spá, sérstaklega um framtíðina

Athygli vekur að í mannfjöldaspá Hagstofu kemur hvergi fram hvor af þessum fimm mismunandi spám er líklegri til að verða að veruleika. Hins vegar er sérstaklega tekið fram að „spáin felur ekki í sér áhrif hugsanlegra áfalla af náttúrulegum, félagslegum eða efnahagslegum orsökum.“ Með öðrum orðum miðar spáin að því að fram undan séu engin meiriháttar efnahagsleg áföll sem gætu orðið til þess að fólksfjölgun verði minni en áætlað var, eins og gerðist til dæmis eftir fjármálahrunið árið 2008, þegar landsmönnum fækkaði um 2% árið eftir hrun og mannfjöldi náði sér ekki á strik aftur fyrr en fimm árum seinna.

Reyndar eru nú þegar merki um að fólksfjölgun á næstu á árum gæti orðið töluvert minni en hún hefur verið síðustu árin. Sú fólksfjölgun var fyrst og fremst drifin áfram af tveimur þáttum: Annars vegar uppbyggingu í ferðaþjónustu sem kallaði á innflutt vinnuafl (fjöldi gistinótta á hótelum þrefaldaðist milli 2011 og 2025) og hins vegar fjölgun umsækjenda um alþjóðlega vernd (um 6000 aðfluttra einstaklinga á síðustu 5 árum), sem núverandi stjórnvöld keppast nú við að setja bremsu á enda hefur fjöldi umsókna snarminnkað á undanförnum mánuðum. Samkvæmt nýjustu fréttum Hagstofu er störfum hætt að fjölga, fjöldi gistinótta stendur í stað milli ára, atvinnuleysi eykst og fjöldi aðfluttra umfram brottflutta er í sögulegu lágmarki.

Höfundar skýrslunnar um Sundabraut taka hins vegar meðvitaða ákvörðun um að byggja alla útreikninga sína á miðspá Hagstofu sem gerir ráð fyrir áframhaldandi og kröftugri fólksfjölgun. Sú ákvörðun er hvergi rökstudd í skýrslunni og virðist byggja á þeirri trú að framtíðin verði línuleg framlenging á fortíðinni. Stærsta og mikilvægasta forsendan sem skýrslan byggir á er þannig sú að umferð á höfuðborgarsvæðinu muni aukast um 2,3% á ári á næstu áratugum, sem þýðir tvöföldun umferðar á næstu 30 árum.

„Tími er peningur,“ sagði hagfræðingurinn

Niðurstaða skýrslunnar um „150.000 kílómetra sparnað á dag“ er reyndar ekki eina vafasömu afurð hennar. Önnur niðurstaða skýrslunnar er að Sundabraut verði „þjóðhagslega hagkvæmt verkefni“ en „þjóðhagslegur ábati“ af Sundabraut er metinn á bilinu 186 og 235 milljarðar. Glöggur lesandi mun ef til vill spyrja sig hvernig má vera að svo dýr vegaframkvæmd geti skilað svo miklum tekjum og þá hvernig. Hér er hugtakið „þjóðhagslegur ábati“ algjört lykilatriði og byggir á ákveðinni snilld sem engir aðrir en hagfræðingar hefðu getað fundið upp á.

Rökfærsla hagfræðingsins hljómar nokkurn veginn þannig:

1. Nýjar vegaframkvæmdir geta stytt vegalengdir og greitt fyrir umferð.
2. Styttri vegalengdir og greiðari umferð spara notendum tíma.
3. Tími er peningur.
4. Þar af leiðandi munu notendur vegakerfisins græða peninga á nýjum vegaframkvæmdum.

Reyndar er tímasparnaður ekki eini þátturinn í þessum útreikningum. Þar er líka gert ráð fyrir sparnaði í formi lægri rekstrarkostnaðar ökutækja (minni orkuþörf, minna viðhald o.s.frv.), sem er vissulega sparnaður í „beinhörðum peningum“. En stærsti hluti ábatans, eða um 80% af heildinni, er í formi ímyndaðra peninga, það er að segja að ýmis áhrif framkvæmdarinnar sem eru talin vera jákvæð (tímasparnaður, þægindi, aukið umferðaröryggi o.fl.) hafa verið „umreiknuð“ sem peningalegar upphæðir, aftur með aðstoð flókinna reiknilíkana sem byggja á vafasömum forsendum.

Í skýrslunni er meðal annars að finna töflu sem sýnir hvernig tímasparnaður er umreiknaður í krónur (bls. 27): Hver klukkutími sem ökumaður eyðir í umferðinni á leið til og frá vinnu er talinn „kosta“ hann hvorki meira né minna en 2.761 króna. Séu umferðartafir á leiðinni hækkar talan upp í 4.142 krónur vegna þeirra óþæginda sem ökumaðurinn upplifir (klukkutími í þungri umferð „kostar“ ökumanninn þannig 50% meira en klukkutími í léttri umferð). Sé ökumaðurinn í viðskiptaerindum „kostar“ ferðatíminn enn meira: 6.418 krónur í léttri umferð en 9.627 í þungri umferð. Það gefur auga leið að með svona leik að tölum má komast að hvaða niðurstöðu sem er, helst eftir hentugleika hverju sinni.

Hollt að efast, en í hófi

En að hve miklu leyti eru skýrsluhöfundar öruggir um eigin niðurstöður? Til þess að beita einhvers konar „gagnrýninni hugsun“ á eigin útreikningum notast höfundarnir við verkfæri sem á fræðimáli kallast „næmnigreining“. Í því felst að breyta forsendunum sem liggja til grundvallar útreikningunum til að sjá hvort niðurstaðan breytist við það. Útreikningarnir byggja á hvorki meira né minna en 17 mismunandi forsendum, og æfingin felst þá í því að fíkta við hverja og eina af þessum forsendum, eina í einu, miðað við grunnsviðsmynd. Hvað gerist til dæmis ef byggingarkostnaður verður 25% meiri en áætlað var? Eða ef umferðaraukning verður 50% minni en áætlað var? Eða ef tímasparnaður verður 33% minni en áætlað var?

Niðurstaðan úr þessari næmnigreiningu er sú að ekkert af þessu muni breyta heildarniðurstöðunni og þar af leiðandi verði framkvæmdin „þjóðhagslega hagkvæm“ alveg sama hvað. Vandinn er að höfundarnir eru mjög varfærnir í því að efast um eigin forsendur: Byggingarkostnaður gæti til dæmis hæglega farið fram úr áætlun um meira en 25%. Sömuleiðis gæti umferð aukist um minna en 1% á ári (sem er „versta mögulega sviðsmynd“ samkvæmt skýrslunni) eða jafnvel dregist saman, til dæmis ef lægsta spá Hagstofu um mannfjölgun verður að veruleika.

En verst af öllu er að skýrsluhöfundar gera ekki ráð fyrir að fleiri en ein af þessum 17 forsendum gæti verið röng í einu. „Næmnigreiningin“ á að sýna fram á að heildarniðurstaðan breytist ekki við það að stök forsenda breytist, en höfundunum dettur ekki í hug að velta fyrir sér hvað gerist ef tvær, þrjár eða fleiri forsendur reynast rangar í einu. „Það er hollt að efast, en í hófi,“ virðist hugsunin vera…

Aukinn hraði, sami ferðatími

Hagfræði er áhugaverð fræðigrein en stundum mættu stjórnmálamenn vera gagnrýnni á útreikninga hagfræðinga og hlusta betur á aðra spekinga, svo sem sagnfræðinga. Franski sagnfræðingurinn Aurélien Bigo er einn þeirra sem hafa rannsakað sögu samgangna í þaula. Árið 2020 kynnti hann niðurstöðu doktorsritgerðar sinnar eftir að hafa rannsakað áhrif tæknibreytinga og vegaframkvæmda á samgönguvenjur, samgöngumynstur og ferðatíma í Frakklandi. Niðurstaðan var sláandi: Þrátt fyrir óteljandi tækninýjungar og miklar fjárfestingar í betri og hraðari samgönguinnviðum eyða Frakkar nákvæmlega jafn miklum tíma í samgöngum í dag og fyrir 200 árum: einum klukkutíma á dag að meðaltali.

Það eina sem hefur breyst er að meðalvegalengdin sem Frakkar ferðast um á degi hverjum hefur margfaldast með 12 á sama tímabili. Fyrir 200 árum ferðuðust Frakkar um 4-5 km á dag, mest gangandi, á hestbaki eða í hestavagni, en í dag ferðast Frakkar um 52 km á dag, mest í bíl. Ferðatíminn er óbreyttur – sirka klukkustund á dag. Yrði sú rannsókn endurtekin á Íslandi eða annars staðar á Vesturlöndum kæmi líklega mjög svipuð niðurstaða: Við ferðumst mun hraðar en áður, en tímasparnaðurinn er enginn vegna þess að aukinn hraði hefur skilað sér í lengri vegalengdum til og frá vinnu, til og frá skóla, til og frá verslunum og svo framvegis.

Aukinn hraði í samgöngum hefur hins vegar valdið því að orkuþörf í samgöngum hefur stóraukist og losun gróðurhúsalofttegunda sömuleiðis, enda varla hægt að komast 52 kílómetra á dag öðruvísi en með olíuknúnum farartækjum. Spurningin er þá hvort tilkoma Sundabrautar verði til þess að meðaltal ekinna kílómetra muni dragast saman, haldast óbreytt eða aukast vegna breyttrar búsetu og ferðamynsturs íbúa.

Lærdómur sögunnar er skýr: Aldrei áður hafa nýjar vegaframkvæmdir orðið til þess að fjöldi ekinna kílómetra hefur dregist saman. Samt sem áður gera höfundar skýrslunnar um Sundabraut ráð fyrir að í þetta skipti muni raunin vera önnur (aftur með vísan í háþróuð reiknilíkön). Þeir gera meira að segja ráð fyrir að sparnaðurinn í eknum kílómetrum muni á endanum vega upp á móti allri losun gróðurhúsalofttegunda sem framkvæmdin mun valda, en viðurkenna þó að það muni taka allt að 70 ár að jafna út kolefnissporið, sem er auðvitað allt of seint miðað við markmið um kolefnishlutleysi árið 2050.

Framkölluð eftirspurn, svefnbæir og gulvestungar

Auðvelt er að sjá fyrir sér hvernig þróunin gæti orðið í tilfelli Sundabrautar. Fasteignaverð í fjölbýli á Akranesi er 25% lægra en í Reykjavík og í Mosfellsbæ. Þetta þýðir að íbúð sem kostar 60 milljónir í Reykjavík kostar aðeins 45 milljónir á Akranesi. Verði Sundabraut til þess að ferðatími milli Akraness og Reykjavíkur lækkar um 15 mínútur eða jafnvel meira á háannatímum munu einhverjir íbúar á höfuðborgarsvæðinu sjá tækifæri í því, eða neyðast til þess, að flytja til Akraness eða nágrennis og keyra í vinnuna (hver vill ekki spara 15 milljónir?) Þetta er það sem félagsfræðingar kalla „framkallaða eftirspurn“, það er þegar nýjar vegaframkvæmdir létta á umferð til skamms tíma en auka hana enn frekar til lengri tíma litið. Í skýrslunni er vissulega tekið tillit til slíkra áhrifa, nema hvað þau eru talin vera óveruleg, aftur með vísan í reiknilíkön.

„Samgöngubætur“ af þessum toga geta hæglega snúist gegn sínum eigin skapara með því að gera borgarana enn háðari einkabílnum, því þeir sem setjast að í útjaðri borgarinnar hafa fáa aðra kosti en bílinn til að komast til og frá vinnu eða skóla. Framboð af almenningssamgöngum á slíkum svæðum er iðulega mjög takmarkað og vegalengdir of miklar til að bjóða upp á virka ferðamáta. Verði framkvæmdin fjármögnuð með veggjöldum er veruleg hætta á því að á móti „sparnaðinum“ sem felst í aðgangi að ódýrara húsnæði komi aukinn kostnaður í formi veggjalda og hærri rekstrarkostnaðar bíls. Það er þá ekki víst að sparnaðurinn verði nokkur til lengri tíma litið.

Gögn Vegagerðarinnar um Sundabraut gera meira að segja ráð fyrir því að Sundabraut muni festa einkabílinn enn frekar í sessi sem aðalsamgöngumáta: á kynningarfundi í október 2025 var beinlínis tilkynnt að framkvæmdin myndi „fjölga akandi ferðum og fækka ferðum með almenningssamgöngum og virkum ferðamátum“ og þar af leiðandi hafa neikvæð áhrif á heilsu íbúa. Borgarar eru þannig settir á klafa einkabílsins um ókomna tíð, auk þess sem verkefnið dregur úr hagkvæmni Borgarlínunnar með því að fæla íbúa frá notkun hennar.

Vatn á myllu uppreisnarflokka?

Víðs vegar í Evrópu hefur íþyngjandi samgöngukostnaður hjá tilteknum samfélagshópum valdið vaxandi félagslegum óróa á síðustu árum. Vert er að minnast gulvestunga í Frakklandi sem mótmæltu kröftuglega hækkunum á eldsneytisverði en rannsóknir sýndu að þátttakendur í þeirri hreyfingu voru fyrst og fremst íbúar á útjaðri borga sem reiddu sig aðallega á einkabílinn til að komast leiðar sinnar. Hjá þessum hópi fólks hefur einnig mælst vaxandi stuðningur við fjarhægri flokkinn Rassemblement National undir stjórn Marine Le Pen. Rannsóknir félagsfræðingsins Jérôme Fourquet hafa til dæmis sýnt að stuðningur við Le Pen í forsetakosningum árið 2017 jókst eftir því sem lengra var farið frá miðsvæði Parísarborgar. Hann mældist allt að fjórum sinnum meiri í útjaðri borgarinnar, eða 46% á móti 12%.

Ómögulegt er að fullyrða að sagan frá Frakklandi muni endurtakast á Íslandi enda eru aðstæður ekki að öllu leyti sambærilegar, en verði raunin svo er ljóst að Sundabraut mun fyrst og fremst gagnast þremur mismunandi hópum: annars vegar steypuframleiðendum, hins vegar olíufélögum og að lokum… Miðflokknum.

Við vinnslu fréttarinnar var reynt að ná tali af Eyjólfi Ármannssyni innviðaráðherra en hann afþakkaði viðtalið.

Einnig var óskað eftir viðbrögðum Dags B. Eggertssonar en engin svör bárust.